Dois anos de eGovernment em Portugal: especialistas desiludidos apontam caminhos

Começámos bem, mas estamos a andar demasiado devagar e não se está a “mexer” no essencial: no back-office (processos) e no modelo liderança da organização. E a indústria diz que foi esquecida. É esta apreciação geral de alguns especialistas e da própria indústria sobre os pouco mais de dois anos da estratégia de eGov em Portugal.

eGovernment em Portugal – Realidade ou Ilusão?”, o título que Carlos Zorrinho, professor de gestão e sistemas de informação da Universidade de Évora e deputado do PS, deu ao seu depoimento, pode ilustrar o desafio que o Computerworld fez algumas figuras do sector das TI, e à própria UMIC – que não respondeu nem deu explicação – sobre o balanço de dois anos de eGov em Portugal, desafios e oportunidades.


 


 


Onde estão os resultados?


 


Carlos Zorrinho começa por lembra que “o Governo Electrónico faz parte integrante de qualquer discurso de modernidade sobre a evolução da Administração Pública e do relacionamento do Estado com os cidadãos” e que “o Governo Electrónico consta da agenda política desde há largos anos, muito por mérito do impulso dado pela Missão para a Sociedade da Informação, depois continuado pela Unidade de Missão para a Inovação e o Conhecimento, conjugando contributos variados de diversos órgãos da Administração e de diversos entusiastas, pioneiros e descobridores que ousaram e ousam tentar a mudança”.


 


Feita a introdução, o deputado do PS salienta que para fazer o balanço dos últimos anos de disseminação do eGovernment em Portugal e perspectivar o seu futuro, “a questão fundamental a analisar não é o empenho ou o esforço colocado no processo, mas o nível de sucesso e a avaliação dos resultados concretos atingidos.


 


E se, como é percepção generalizada, os resultados ficaram muito aquém do esforço feito e dos objectivos traçados, então importa perceber porquê e corrigir a estratégia de intervenção”, embora não atribua as responsabilidades directamente ao Governo.


 


Carlos Zorrinho salienta que “o Governo Electrónico representa um novo modelo de relacionamento entre a Administração e os utentes, orientado para a rapidez da resposta, para também para a solução integrada de problemas ou para a resposta a necessidades complexas.


 


Sendo assim, não se dissemina pela simples instalação de boas plataformas tecnológicas ou mesmo de boas soluções informacionais. Necessita de intervenções estruturantes nos modelos funcionais, quebrando barreiras orgânicas, articulando competências e conjugando esforços de múltiplos departamentos”.


 


E conclui: “Ora essa é a maior dificuldade com se deparou e continua a deparar a difusão do Governo electrónico em Portugal. As experiências de sucesso correspondem quase sempre a processos verticais e de tutela única.


 


O que exige cruzamento de fronteiras departamentais, tende a não passar do limbo das boas intenções”. E lembra projectos antigos, apontados como exemplo: “Mesmo o projecto modelo e meritório da criação das “Lojas do Cidadão” não conseguiu ir muito além da integração espacial dos pontos de atendimento, sem verdadeira integração dos processos de resposta multi-departamental”.


 


Assim, termina afirmando que “a minha sensibilidade é que o êxito do governo electrónico em Portugal dependerá menos do voluntarismo dos discursos ou mesmo do volume do investimento em recursos de suporte, do que da capacidade de mudar a forma de governar e de empreender uma reforma radical da estrutura da Administração, orientando-a para uma filosofia de resposta integral ás necessidades específicas dos cidadãos, das instituições sociais e das empresas”.


 


E acrescenta: “enquanto o Estado e a Administração Pública em Portugal não modernizarem de forma radical os seus modelos de organização e os seus processos de funcionamento, o Governo Electrónico não passará dum arquipélago de bons exemplos, sem continuidade nem impacto global. Serão pequenos oásis espalhados por longos desertos, por mais ilusão que as boas práticas possam criar”.


 


 


Onde está o essencial?


 


A ideia de que no centro deste desafio estão os modelos de organização e os processos de funcionamento é, de alguma forma partilhada por Alves Marques e José Tribolet.


 


Para presidente da AITEC e da Link Consulting, docente do Técnico, em matéria de eGov, “Quase tudo o que se fez foi na interface, entre Administração – Cidadão e Administração – Empresas (ex.: compras públicas).


 


O problema mais difícil é Administração com a Administração, os projectos que procuram criar processos de negócio coerentes independentes da organização napoleónica dos ministérios e direcções gerais são raros ou por vezes quando decididos nunca vêem a luz… A óptica de usar o egoverment para simplificar, agilizar, emagrecer o Estado é uma verdadeira revolução em que muito pouco aconteceu”.


 


Por outro lado, considera que existe algum desfoque dos bojectivos. “Para além de saber a pouco (egov), subsistem alguns grandes problemas que deveriam ser grandes metas”.


 


Assim, afirma que “algumas iniciativas, de que as Compras Públicas são um exemplo, não se compadecem com ‘vamos arrancar com pilotos e depois logo discutimos o enquadramento institucional’.


 


Se não houver à partida força politica e decisão, corre-se o risco do habitual sindroma português de termos boas ideias que devido a deficiente coordenação são queimadas irremediavelmente.


 


Temos um Plano, temos Competência e Conhecimento para o pôr em prática.
Ou o eGov é visto como parte de uma necessária reforma do Estado e tem o correspondente peso político ou ficaremos por saudosas Unidades de Missão que poderiam ter sido.


 


Finalmente acho que o inevitável efeito de quebra da mudança de governo devia ter como consequência que se voltasse a olhar para o plano inicial se diga o que foi feito, o que vai ser modificado ou abandonado e quais as prioridades do responsável (eis ?) políticos nesta área. Porque dois anos, é nestas áreas muito tempo e facilmente podem ser dois anos a somar ao atraso”, afirma.


 


Mesmo assim, aponta três exemplos de algumas virtualidades: “A iniciativa das Compras Públicas, que fez pilotos em Ministérios, discutiu com os operadores de B2B, criou conteúdos e portais.


 


Contudo, muito desta iniciativa ficou apenas pelas boas intenções fruto da não existência de um enquadramento institucional e legislativo. Parece que agora irá evoluir? Outra iniciativa é o portal do cidadão que apesar de ficar aquém das expectativas, tem o mérito de existir.


 


O mesmo se passou com os campus virtuais para as Universidades focados em tecnologia móvel e conteúdos de bibliotecas electrónicas, aposta com visão de futuro”.


 


Apesar desta avaliação crítica, Alves Marques não deixa de elogiar a UMIC: “Nestes últimos dois anos, o eGov está indissociavelmente ligado à actuação da UMIC”, a qual considera que “foi em si uma ideia interessante para procurar criar condições que modificassem o panorama letárgico da relação entre a Administração Pública e as Tecnologias de Informação.


 


A UMIC definiu um Plano de Acção para o Governo Electrónico muito abrangente onde procurou dar uma visão actualizada e resultante de muitos contributos que procurou colher dentro e fora da Administração, o que já de si é sempre de saudar porque torna menos opaca a relação da Administração com os outros intervenientes e sobretudo dentro da própria Administração.


 


Se algo há a dizer sobre o programa é a sua excessiva ambição que levará os mais experimentados a desconfiar das fronteiras vagas entre planos de trabalho (para fazer) e documentos de propaganda politica”.


 


 


Para quando a ASI da AP?


 


O presidente do INESC partilha também do papel da UMIC e elogia o trabalho realizado por este organismo. “Tenho dito que do ponto de vista conceptual, o trabalho da UMIC está certo e as direcções são as correctas.


 


Está-se a fazer coisas importantes e componentes de algo – e é importante colocar coisas no terreno –, mas não se está a tocar no essencial, isto é, o que está a ser feito não pode sê-lo com os mecanismos da própria AP e segundo o modelo actual.


 


sto é, tem que ser repensada a arquitectura organizacional da AP e definir um modelo de governação para então colocar os SI ao serviço dos processos de trabalho e dos fluxos de informação.


 


É para isso que os SI existem! Servem para construir melhores soluções do que aquelas que existem e não para automatizar as já existentes”. Na sua opinião, é isto o essencial: definir uma arquitectura organizacional do Estado e das Administrações Públicas.


 


Para o professor do Técnico, “a Administração Pública, nas suas diversas vertentes – central, regional, local – e nas suas múltiplas competências funcionais, necessita de ser profundamente reformulada, quer no que toca à sua missão e objectivos, quer à sua organização e gestão”.


 


Neste processo, José Tribolet considera que “as tecnologias e os sistemas de informação e de comunicações constituem poderosas alavancas de mudança organizacional. Infelizmente as tecnologias e sistemas são frequentemente utilizadas como “magic bullets”, passando o seu desenvolvimento e operação a constituírem fins em si, com objectivos tecnológicos desenquadrados e desalinhados do suporte efectivo aos processos e aos sistemas organizacionais que eram suposto apoiarem e transformarem”.


 


Tribolet atribui esta situação, “em grande parte ao uso de metodologias inapropriadas às situações concretas das organizações, desde logo, e na fase inicial, à deficiente formulação dos problemas com que estas verdadeiramente se confrontam”.


 


Para este docente universitário, a solução passada pela “aproximação socio-técnica à engenharia organizacional, suportada em competências multidisciplinares, orientada aos processos e à integração dos aspectos de organização, gestão e dos sistemas de informação”, que muito evolui na década de 90.


 


E acrescenta: “mais recentemente emergiu a disciplina de Arquitectura Organizacional, que proporciona enquadramento poderoso para a concepção integrada das organizações, e para a formulação, desenvolvimento, concretização, monitorização e avaliação dos projectos de mudança e para o controlo das respectivas interacções e dinâmicas sistémicas a eles associadas”.


 


Na sua opinião, eGov é construir o futuro e “a construção do Futuro exige arrojo, empenho, inovação. Querem-se visões ambiciosas, que mobilizem as pessoas, e potenciem a mudança das mentalidades” e o início desse processo passam pela definição de uma arquitectura organizacional e de um modelo de Corporate Governance”, afirma.


 


E ainda acrescenta que, hoje, a tecnologia está disponível e não é um obstáculo, antes um facilitador no redesenho dos processos. “A questão é colocar os SI/TI ao serviço e suporte dos processos e objectivos de negócio, para que estes sejam cumpridos. Não se pode espera que a tecnologia faça milagres”, conclui.


 


 


Fabricantes


 


Duas das principais associações nacionais da indústria nacional de Tecnologias de Informação – a ANETIE (Associação Nacional de Empresas de Tecnologias de Informação e Electrónica) e a APFEI (Associação Portuguesa de Fabricantes de Equipamento Informático) – estão algo desapontadas com o rumo que os projectos de eGov estão a ter no nosso país.


 


Embora não façam expressamente uma avaliação negativa da forma como o Governo está a conduzir este processo, não deixam de ser explícitos na anotação das críticas.


 


A APFEI defende mesmo que “é necessário adquirir outra velocidade para atingir as metas daquela que se intitula sociedade do conhecimento” e salienta que “isso dependerá também da articulação entre os vários órgãos responsáveis por estas interacções, nomeadamente a UMIC, ADI, Ministérios e Poder local”.


 


Recomenda que “destes, devem ser dadas indicações claras para o mercado e parceiros identificando um interlocutor capaz de mobilizar os instrumentos políticos e financeiros, que assuma compromissos com estes e a sociedade e esteja mais preparado para o ‘serviço ao Cliente’ em vez do marketing.


 


Esses compromissos devem ser alicerçados por mecanismos objectivos de medição de progresso face a objectivos que envolvam também os privados.


 


 


APFEI descontente


 


A APFEI é um pouco mais contundente na sua avaliação concreta e só num ponto aprecia o trabalho do Governo: portais informativos. Para Luís Pinto, secretário-geral da APFEI, nos “portais informativos /interactivos para o cidadão foram dados excelentes passos por várias entidades, abrindo a Internet ao Cidadão.


 


Declarações electrónicas, recolha de formulários, aconselhamento, informação e bases de conhecimento, passaram a estar disponíveis de forma gradual que se saúda e será para continuar”. Mas em tudo o restante – cidades digitais, banda larga, compras electrónicas –, o desapontamento é evidente.


 


Diz o responsável, “relativamente ao Governo Electrónico, fazendo um balanço destes dois anos, verificamos as seguintes tendências para as iniciativas realizadas face aos objectivos propostos: nas cidades digitais, constrangimentos orçamentais limitaram o arranque e execução de muitos projectos” e lembra que “alguns ainda nem saíram do papel”.


 


Por outro lado, considera que “para além disso e igualmente importante, alguns dos projectos revelaram-se exclusivamente como ‘montras’ criando portais informativos, disponibilizando reduzidos blocos de serviços e de fraca profundidade.


 


Apesar disso, existem algumas excepções mas num projecto crítico a nível de eGov-Local é manifestamente insuficiente”. No que respeita à Banda Larga, encontra “boas niciativas, como os campus virtuais, biblioteca científica”, mas que “não têm a devida sequência com a fraca implementação na Administração Pública bem como as regras de concorrência e competitividade dos operadores”.


 


Luís Pinto considera arrisca mesmo que “atingir 100% de penetração na Administração Pública era um objectivo para 2005, poderá eventualmente ser possível em termos de infra-estrutura, mas não o será seguramente em termos de exploração e aproveitamento para o uso público, que deveria ser o verdadeiro objectivo. Inibirá seguramente o grande objectivo de modernização do Estado”, conclui.


 


Por fim, relativamente às compras electrónicas, considera que “apesar dos testes realizados por alguns Ministérios no início de 2004, consideramos que ainda não estamos no bom caminho ao não traçar uma implementação clara, transparente e aberta à competitividade dos privados como fornecedores do Estado”.


 


Luís Pinto acusa mesmo o Executivo. “Neste caso, a ‘famosa’ Central de Compras do Estado continua a descriminar as empresas Portuguesas de Tecnologias (Hardware, Serviços e Software) o que logo à partida condicionará sem dúvida a capacidade do Estado obter ganhos esperados nas políticas de compras”, afirma. “Estando em muitos sectores restringido à consulta a empresas multinacionais, acaba também por não promover o desenvolvimento da Economia Nacional”. E cita um caso: “Foi anunciado no âmbito da Iniciativa para a Banda Larga, o lançamento de iniciativas/programas para facilitar a aquisição de PC, nomeadamente para as famílias.


 


Foi algo que não se desenvolveu e pensamos existir entre os Fabricantes Nacionais as capacidades competitivas para ir ao encontro das iniciativas do Estado, desde que seja rectificada a situação da Central de Compras do Estado”.


 


 


A “ausência” do back-office


 


Rui Melo, presidente da ANETIE, centra a sua apreciação em dois temas – Planos de Acção para a Sociedade de Informação e para o Governo Electrónico –, começando por assinalar que “há que saudar os primeiros passos dados, nomeadamente na definição de políticas e de estratégias bem como algumas das iniciativas lançadas (p.e. “Campus Virtuais” e “Portal do Cidadão”).


 


No entanto, embora se deva notar que grande parte da iniciativa foi centrada exclusivamente no “front-office” e no interface com o utilizador, carecendo de trabalho profundo no “back-office”, isto é na mudança dos processos de negócio, na sua transversalidade e na sua integração perfeita com os diversos portais lançados ou a lançar”.


 


Por outro lado, “considerando as avultadas verbas que parecem estar consubstanciadas no PIDDAC dos próximos anos, a ANETIE alerta para a importância de tais investimentos serem feitos com o objectivo primordial de melhorar o serviço prestado aos Cidadãos pelos Governos Central e Local, mas, não descurando o enorme potencial de alavancagem da Indústria de TI, isto é procurando fomentar o aparecimento de empresas e soluções inovadoras e de economias pela repetição, por contra-ponto à alternativa da importação de modelos pouco adaptados  à realidade nacional e sempre diferentes de organismo para organismo”.


 


No que diz respeito às compras electrónicas, “a ANETIE considera que é imprescindível e mandatório que se avance muito rapidamente nos processos do Registo Nacional de Fornecedores e do Procurement Electrónico”.


 




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